Принципы проведения государственной политики и правоприменительной практики в отношении участков недр континентального шельфа Российской Федерации
Континентальный шельф является сегодня единственным крупным и в то же время малоизученным резервом углеводородного сырья, своеобразным фондом будущих поколений и гарантией поддержания социально-экономической стабильности в Российской Федерации. Проблема изучения и освоения недр континентального шельфа является одной из наиболее обсуждаемых и спорных.
Континентальный шельф как объект обсуждения
В рамках дискуссий существуют принципиально разные подходы к стратегии изучения и освоения недр континентального шельфа.
Один из крайних подходов заключается в том, чтобы объявить шельф фондом будущих поколений и оставить его на нынешнем уровне или сократить объем проводимых на нем геологоразведочных работ, имея в виду, что весь объем необходимых исследований будет проведен на нем после исчерпания промышленно доступных запасов углеводородов на суше. Другой крайний подход заключается в перераспределении бюджетных ассигнований на геологоразведку в пользу шельфа, активном привлечении в эту сферу частных иностранных компаний, закупке у иностранных государств оборудования и технических средств, необходимых для проведения работ на шельфе.
Шельф может стать локомотивом развития российской промышленности, судостроения и технологий, поскольку для геологического изучения и освоения шельфа требуется новейшее оборудование, технические средства и материалы, абсолютное большинство которых в России в настоящее время отсутствует.
Что сдерживает освоение шельфа?
Если говорить о факторах, препятствующих более активному изучению и освоению недр континентального шельфа Российской Федерации, то можно выделить экономические. К ним относятся, прежде всего, с одной стороны, недостаток государственного финансирования для проведения региональных геологических исследований шельфа, а с другой — малая заинтересованность государственных компаний в инвестировании больших средств в изучение и освоение шельфа ввиду наличия запасов углеводородов на месторождениях, расположенных на суше, которые в ближайшие 20-30 лет разрабатывать будет экономически выгоднее. Кроме того, изучение и освоение ресурсов континентального шельфа существенно сдерживается существующей системой регулирования.
Как известно, в 2008 году в законодательство были внесены существенные изменения, трансформирующие режим недропользования на континентальном шельфе: существенно изменен порядок предоставления участков недр в пользование и ужесточены требования к пользователям участков недр континентального шельфа.
Ранее право пользования участком недр континентального шельфа могло быть предоставлено на основе конкурса или аукциона любому юридическому лицу, имеющему достаточные финансовые и технические средства для выполнения работ. Таким образом, круг потенциальных пользователей недр континентального шельфа был достаточно широк, что подтверждается тем, что в настоящее время на шельфе работают не только крупные компании, но и мелкие и средние недропользователи.
В соответствии с изменениями, внесенными в законодательство, все участки недр континентального шельфа Российской Федерации отнесены к категории недр федерального значения. Право пользования такими участками недр возникает на основании решения Правительства, без проведения конкурса или аукциона.
В настоящее время пользователями недр шельфа могут быть следующие лица:
- юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие долю государственного
- участия более 50%;
- юридические лица, имеющие опыт освоения российского континентального шельфа не менее пяти лет.
Как видно, круг потенциальных недропользователей на континентальном шельфе Российской Федерации крайне узок и включает всего две компании — «Роснефть» и «Газпром».
Таким образом, правовая конструкция в отношении возможных форм недропользования и требований к недропользователям представляется далеко не оптимальной.
Говоря об особенностях предоставления права пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации, необходимо отметить, что правоприменительный орган в лице Правительства РФ использует необычный и довольно интересный механизм формирования перечня участков недр, предоставляемых в пользование без проведения конкурса или аукциона.
Так, в одном директивном документе указываются участки, включаемые в перечень для предоставления без конкурса (таким образом формируется перечень участков), и в этом же директивном документе определяется хозяйствующий субъект, которому эти участки недр предоставляются в пользование.
Таким образом, единого перечня участков недр шельфа, предоставляемых в пользование, не существует, а инициатива по предоставлению прав пользования участками недр шельфа исходит от государственных компаний, допущенных к разработке шельфа.
Изменения, внесенные в законодательство Федеральными законами от 29 апреля 2008 г. № 58 и от 20 июля 2008 г. № 120, установили, что участки недр федерального значения предоставляются в пользование только с целью регионального геологического изучения (за счет средств федерального бюджета), либо с целью геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии).
Таким образом, возможные виды недропользования участков, имеющих статус федерального значения, были сужены.
Примечательно, что Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 364 внесены изменения в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», согласно которым участки недр континентального шельфа теперь могут предоставляться недропользователям для геологического изучения, но получение лицензии на геологическое изучение шельфа за счет средств недропользователя невозможно, поскольку Закон РФ «О недрах» не предусматривает выдачу таких лицензий на участки недр федерального значения, к которым относится весь континентальный шельф.
Правоприменительная практика предоставления участков недр федерального значения начала формироваться после принятия всех необходимых подзаконных нормативно-правовых актов на уровне постановлений Правительства РФ и Министерства природных ресурсов и экологии РФ.
В настоящее время существует правоприменительная практика в отношении участков недр континентального шельфа Российской Федерации. Ее основу составляют участки недр континентального шельфа, предоставленные в пользование компаниям «Роснефть» и «Газпром» по совмещенной лицензии.
Участки недр на континентальном шельфе Российской Федерации в рамках нового законодательства предоставлялись в пользование дважды, в связи с чем Правительством РФ были изданы соответствующие постановления. Важно отметить, что условия пользования недрами на таких участках были сформулированы Федеральным агентством по недропользованию с участием заявителя.
Условия недропользования в отношении объектов, предоставляемых в пользование, являются типичными для комбинированных лицензий на шельфовые участки недр. Причина различий между условиями лицензий, выданных государственным компаниям, заключается в размерах участков недр и степени их геологической изученности. Как правило, на этапе геологического изучения на недропользователя возлагается ответственность за проведение сейсморазведочных работ (2 D и 3 D) и за бурение скважин.
Разовый платеж за пользование недрами при предоставлении участков недр без проведения аукциона устанавливается непосредственно в лицензии на пользование недрами и рассчитывается по специальной методике с учетом величины запасов полезных ископаемых, состояния разведанности участка недр и состояния рынка минерального сырья.
В то же время следует отметить, что при предоставлении права пользования недрами на аукционе, а не без аукциона, разовый платеж за пользование недрами, по мнению экспертов, может быть значительно выше.
Правоприменительная практика предоставления и использования участков недр федерального значения выявила проблемы правового регулирования, требующие решения.
Инвестиционные риски
Одной из наиболее острых проблем является высокий риск неполучения инвестором права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых при открытии участка недр федерального значения, поскольку жестким требованиям, предъявляемым законодательством к органу недропользователей, отвечают только две государственные компании, а другие субъекты, осуществляющие в настоящее время геологическое изучение недр, исходя из формальных требований законодательства, не получат права пользования недрами при подтверждении их открытия.
Целесообразно законодательно закрепить, что лицо, открывшее месторождение полезных ископаемых, имеет право выбора одного из следующих вариантов:
участие в качестве акционера в деятельности по разработке открытого месторождения совместно с государственной компанией;
компенсация всех затрат, понесенных при открытии месторождения, и премия за открытие в размере не менее 50% от понесенных затрат.
Также крайне сложным является механизм переоформления лицензий на участки недр федерального значения даже при передаче лицензий в рамках холдинга, в связи с чем следует упростить процедуру переоформления лицензий при передаче прав от дочернего общества к материнской компании или наоборот, сделав ее аналогичной процедуре переоформления лицензий на участки недр с единым правовым статусом.
Кроме того, для активизации работ на шельфе, создания на нем новых центров нефтегазодобычи и формирования соответствующей инфраструктуры необходимы изменения в законодательстве, прежде всего расширение перечня организаций, имеющих право работать на шельфе, за счет изменения требований, предъявляемых к потенциальным недропользователям.
Целесообразно также расширить круг лиц, имеющих право на получение лицензии на участки недр на шельфе, за счет предоставления права пользования недрами не только государственным компаниям, имеющим пятилетний опыт освоения шельфа, но и их дочерним предприятиям, а также консорциумам, созданным Правительством Российской Федерации. Участниками таких консорциумов могут быть как российские, так и иностранные юридические лица, обладающие необходимыми финансовыми и техническими средствами.
С нашей точки зрения, предложенный подход позволит, с одной стороны, привлечь необходимые средства и технологии для изучения и освоения шельфа, а с другой — обеспечить постоянный государственный контроль за реализацией проекта.
Еще одним важным направлением совершенствования законодательства, регулирующего работы на шельфе, является выделение геологического изучения недр в качестве самостоятельного вида недропользования.
Возможность получения лицензии на этот вид недропользования должна быть предоставлена всем заинтересованным лицам, которые, во-первых, могли бы продавать собранную геологическую информацию заинтересованным хозяйствующим субъектам, а во-вторых, иметь государственные гарантии участия в проекте разработки месторождения (в случае его открытия) или выбрать соответствующее вознаграждение за открытие месторождения плюс бонус за риск.
Мы полагаем, что предлагаемые правовые инструменты будут способствовать стимулированию деятельности по изучению и освоению континентального шельфа Российской Федерации и восполнению запасов полезных ископаемых.
