Необходимо разработать отдельный федеральный закон о защите морских ресурсов от нефтяного загрязнения
Россия рассматривает активное освоение своего континентального шельфа как один из главных стратегических приоритетов в расширении добычи энергоресурсов. В связи с увеличением добычи нефти на континентальном шельфе России и ростом объемов морских перевозок нефти и нефтепродуктов возрастает риск аварийных разливов нефти. Экологический ущерб и экономический вред, наносимый нефтяным загрязнением морской среды, потенциально огромен и во многом непоправим.
В ряде стран на национальном уровне было принято законодательство, направленное на защиту моря от нефтяного загрязнения. К таким странам относятся США, Канада, Норвегия, Финляндия, Япония, Китай и многие другие. Законы этих стран о защите морской среды позволили им резко сократить загрязнение прибрежных вод и обеспечить готовность к реагированию на разливы нефти.
Несмотря на объемное законодательство Российской Федерации, многие вопросы в этой области остаются неурегулированными или решенными лишь частично.
Неотложные вопросы
Действующее законодательство по освоению континентального шельфа фрагментарно и бессистемно, в нем имеются существенные пробелы, а подход «дробовика» разбросан по многим различным законам и подзаконным актам.
Вопросы охраны окружающей среды регулируются Федеральным законом № 7-ФЗ от 26 декабря 2001 года «Об охране окружающей среды». Вопросы охраны окружающей среды в зонах бедствий рассматриваются в Федеральном законе № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В развитых странах такие вопросы относятся к компетенции природоохранных органов, поскольку разливы нефти, как правило, наносят ущерб окружающей среде и экономике и (очень редко) приводят к гибели людей.
Меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти изложены в постановлении Правительства РФ от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» и постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации».
Особого внимания заслуживает вопрос подготовки профессиональных кадров для служб аварийного реагирования и спасения. Важную роль в оперативной локализации и ликвидации последствий аварий играет готовность служб к выполнению возложенных на них задач при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, оснащенность их новейшим оборудованием и проведение периодических учений.
Резкое увеличение объемов морских перевозок нефти и рост тоннажа танкеров создают условия для возникновения все более крупных разливов нефти. Между тем, существующие возможности Государственной морской спасательной службы РФ на море не позволяют оперативно реагировать на возможные разливы нефти, поскольку имеющихся в ее распоряжении судов и оборудования недостаточно для решения современных задач.
По оценкам МЧС России, оперативный уровень и эффективность реагирования специализированных аварийно-спасательных служб на подобные события остаются низкими из-за нехватки транспортных средств и ряда организационных проблем. Требует незамедлительного решения проблема создания резервных бригад для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Недостаточен уровень межведомственного взаимодействия по совершенствованию системы планирования и реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций (независимо от форм собственности), ответственных за обращение с нефтью и нефтепродуктами.
Растущая потребность
В настоящее время мы видим растущую необходимость разработки отдельного федерального закона о защите морских ресурсов от нефтяного загрязнения, который бы создал эффективный правовой механизм защиты морей от нефтяного загрязнения, включая средства на ликвидацию разливов нефти, страхование гражданской ответственности и более жесткие стандарты строительства танкеров и других морских объектов.
Основной идеей закона должно стать внедрение принципа «предосторожности и профилактики» (когда предотвращение нефтяных аварий и катастроф, эксплуатационного загрязнения морской среды, экологического и экономического ущерба превалирует над возмещением и компенсацией) и принципа «общественного интереса» (когда совокупные интересы групп населения и секторов экономики превалируют над индивидуальными интересами одной группы или сектора).
Положения закона должны распространяться на внутренние и территориальные моря Российской Федерации, а также на исключительную экономическую зону и континентальный шельф Российской Федерации в соответствии с международным правом.
Основные цели закона — предотвращение загрязнения морской среды нефтью и нефтепродуктами и, как следствие, нанесение экологического и экономического ущерба. Также предлагается расширить сферу действия закона, включив в нее вопросы защиты моря от загрязнения другими токсичными веществами, образующимися в процессе нормальной эксплуатации морских судов и установок. Выполнение этих задач особенно важно в условиях затянувшегося мирового финансово-экономического кризиса.
Принятие данного закона позволит повысить эффективность законодательства в области защиты морской среды от загрязнения, снизить уровень загрязнения морской среды, предотвратить произвольное толкование норм защиты морской среды, содержащихся в различных нормативных актах, унифицировать требования к морским судам, портам и экологическому оборудованию, обеспечить должный уровень готовности к реагированию на разливы нефти и других токсичных веществ.
Законопроект на заседании президиума Госсовета
Президент России поручил разработать законопроект на заседании президиума Госсовета еще в конце мая 2010 года. Главный вывод на сегодняшний день: вопрос защиты моря от нефтяного загрязнения не может быть эффективно решен на уровне внесения поправок в действующее законодательство и требует разработки отдельного Федерального закона. Работа над этим законом уже началась и ведется в настоящее время.
Новый закон должен детально установить систему оценки экологических рисков и жесткие требования к недропользователям в части обеспечения экологической и промышленной безопасности на объектах добычи, транспортировки, хранения и реализации нефти; перечень должностных лиц, ответственных за надзор; эффективную систему мониторинга и контроля. Конечно, даже самые лучшие законы не могут полностью гарантировать объекты повышенной опасности от техногенных инцидентов. Необходима эффективная система реагирования на такие инциденты и система адекватной компенсации ущерба, нанесенного биосфере.
Поэтому мы должны создать такую систему, которая гарантирует компенсацию ущерба, включая обязательное страхование гражданской ответственности человека; мы должны создавать и развивать оборудование и базы для оперативной и эффективной защиты морской среды; мы должны создать специальный фонд, возможно, на основе государственно-частного партнерства. На мой взгляд, новый закон должен иметь четкую экономическую платформу, предусматривающую эффективное финансовое участие как государства, так и частных компаний в его реализации. К сожалению, коллизии в решении этого вопроса часто приводят к тому, что нормативные документы сводятся к декларации благих намерений, а это именно то, чего мы хотим избежать.
