Россия имеет значительный международный опыт правового регулирования деятельности по разработке морских месторождений нефти. Ученые и аналитики с тревогой отмечают, что ресурсы углеводородов на суше скоро будут исчерпаны. Поэтому проекты освоения морских месторождений, в том числе месторождений континентального шельфа, становятся актуальными. Правовое обеспечение деятельности по освоению морских месторождений имеет определенную специфику и должно соответствовать международным правовым стандартам и нормам.
Правовое регулирование
Правовое регулирование разработки минеральных ресурсов, расположенных на континентальном шельфе, приобретает все большее значение для стран, ведущих или начинающих разработку шельфовых месторождений. Прежде всего, следует учитывать, что геологическое определение континентального шельфа отличается от того, что оно означает с юридической точки зрения.
С юридической точки зрения, континентальный шельф включает в себя морское дно и расположенные под ним недра, простирающиеся за пределы территориального моря прибрежного государства на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешнего края континентальной окраины.
Следует пояснить, что под территориальным морем понимаются воды шириной 12 миль, прилегающие к побережью страны, включая любые острова, которые входят в ее территорию. Двенадцать миль от берега — это место, где проходит внешняя граница страны (или государственная граница). Юридическое определение континентального шельфа простирается еще дальше: его дно и недра под ним принадлежат государству даже за пределами территориального моря.
Протяженность континентального шельфа с юридической точки зрения имеет предел, который не всегда совпадает с геологическим определением. Континентальный шельф ни с геологической, ни с юридической точки зрения не включает в себя дно океана на больших глубинах, в том числе океанические хребты. Однако воды на расстоянии не менее 200 морских миль от берега классифицируются как континентальный шельф, даже если геологически шельф не простирается так далеко. Это совпадает с границей исключительной экономической зоны страны, на которую государство имеет суверенные права на разработку полезных ископаемых.
Если прибрежное государство хочет расширить свою зону континентального шельфа, оно должно обратиться в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Рекомендации этого учреждения являются окончательными и обязательными для всех. Согласно этим рекомендациям, страна, разрабатывающая морские минеральные ресурсы за пределами своей 200-мильной зоны, должна осуществлять платежи и взносы, которые будут распределяться между всеми государствами — участниками Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS).
Континентальный шельф России
Освоение огромных природных ресурсов континентального шельфа России только начинается, и правовое регулирование этой деятельности в России в основном относится к морским операциям по добыче нефти и газа.
Основополагающее положение, регулирующее эту деятельность, содержится в статье 67, пункт 2 Конституции РФ: «Россия обладает суверенными правами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации и осуществляет юрисдикцию над ними в порядке, установленном федеральным законом и нормами международного права».
Основным законодательным актом, регулирующим деятельность на шельфе, является Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации». Деятельность по разработке полезных ископаемых также регулируется Законом «О недрах». Кроме того, операционная деятельность регулируется определенными нормами, содержащимися в национальных кодексах (Водный, Воздушный, Морской, Налоговый, Кодекс об административных правонарушениях, Таможенный, Трудовой, Уголовный), а также в федеральных законах (Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральный закон «О внутренних морях, Федеральный закон об исключительной экономической зоне Российской Федерации, Федеральный закон о внутренних морях, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, Федеральный закон о соглашениях о разделе продукции, Федеральный закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов, Федеральный закон об охране окружающей среды, Федеральный закон об охране атмосферного воздуха, Федеральный закон о Государственной границе Российской Федерации, Федеральный закон об обороне и др. ).
Нормативно-правовую базу, регулирующую данные отношения, также составляют указы Президента РФ, постановления и иные нормативные акты, принятые федеральным правительством или изданные федеральными органами исполнительной власти. К этой же категории относятся нормативные акты субъектов Российской Федерации, но они распространяются только на строительство наземных объектов или производство работ по обустройству месторождений, осуществляемое на территории субъекта. Региональные нормативные акты не должны противоречить федеральным законам. То же самое относится и к нормативным актам, принимаемым органами местного самоуправления. Это требование закреплено в п. 8 ст. 3 Закона РФ «О недрах».
Международные договоры, участником которых является Россия, также содержат применимые правовые нормы. К ним относятся вышеупомянутая Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, Римская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 года и Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе.
Права на пользование недрами континентального шельфа России предоставляются по решению Правительства РФ, принятому по результатам конкурса или аукциона; права на разработку недр предоставляются в случае открытия месторождения владельцем лицензии на разведку (недропользователем) за счет собственных финансовых средств (включая заемные) при условии возмещения государству средств, затраченных на разведку и оценку запасов (если применимо). Право пользования недрами может быть предоставлено по решению Федерального агентства по недропользованию РФ для целей разведки или на основании действующего соглашения о разделе продукции, заключенного в соответствии с Федеральным законом РФ «О соглашениях о разделе продукции».
Лицензии на проведение региональных работ по геологическому изучению, поиску, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, расположенных на континентальном шельфе, выдаются Федеральным агентством по недропользованию РФ по согласованию и с уведомлением ряда других государственных органов федерального уровня (органов обороны, безопасности, таможни, рыболовства и т.д.). Права на недропользование не могут быть переуступлены третьим лицам.
Контроль за использованием морских недр осуществляет Федеральное агентство по недропользованию РФ совместно с Государственным горным надзором и органами безопасности, действующими в пределах своих полномочий. По требованию этих органов владельцы лицензий обязаны предоставлять им необходимые документы и разъяснения по вопросам, входящим в их компетенцию, а также условия и возможности для проведения проверок соблюдения лицензионных требований.
Правительство РФ также осуществляет регулирование и надзор за буровыми работами на шельфе, проводимыми в любых целях. Федеральное агентство по недропользованию рассматривает заявки на бурение и выдает разрешения на бурение при условии согласования с другими заинтересованными ведомствами, некоторые из которых упоминались выше (ведомства, отвечающие за оборону, безопасность, рыболовство и т. д.).
Мировой океан
Термин «Мировой океан» относится к морским акваториям за пределами континентального шельфа и исключительных экономических зон государств. Отношения недропользования в Мировом океане регулируются международным правом.
Поскольку на этот район не распространяются суверенные права государств, любая страна, даже не имеющая выхода к морю, имеет право на разработку общих ресурсов дна океана и его недр. Основным правовым актом, регулирующим деятельность в Мировом океане, является Конвенция ООН по морскому праву 1982 года.
Соответствующие нормы, правила и процедуры принимаются Международным органом по морскому дну, штаб-квартира которого находится на Ямайке и который уполномочен создавать региональные центры и представительства в любом регионе по мере необходимости. Государства — участники Конвенции прилагают усилия для уменьшения загрязнения от сооружений и устройств, используемых для разведки и освоения морских ресурсов Мирового океана. В частности, это касается предотвращения аварий и ликвидации их последствий, безопасности труда в морях и ряда других положений, включая требования к укомплектованности кадрами и выбору нефтепромыслового оборудования.
Приложение III к Конвенции регулирует поиск, разведку и разработку полезных ископаемых на морском дне и в морских недрах.
Операций по разработке могут проводиться: предприятием Международного органа по морскому дну, государствами-участниками, государственными предприятиями или физическими или юридическими лицами, которые имеют гражданство государств-участников или фактически контролируются ими или их гражданами, если они спонсируются такими государствами.
Разведочные операции могут проводиться только после того, как Международный орган по морскому дну получит письменное обязательство разведывающего субъекта соблюдать Конвенцию и соответствующие нормы, правила и процедуры, а также с указанием примерных границ района или районов операций. Допускается наличие нескольких субъектов, действующих в одном и том же районе или районах. Проведение поисковых и разведочных работ не дает права собственности на ресурсы. Однако предприятие, осуществляющее поиск, может добывать разумные объемы ресурсов, необходимые для отбора проб.
Разведка и разработка ресурсов осуществляются по планам, которые утверждаются Международным органом по морскому дну, причем для каждого этапа операций должен быть представлен и утвержден отдельный план. План оформляется в виде контракта, который должен быть исполнен обеими сторонами. Права и обязанности заявителя могут быть переданы только с согласия другой стороны. Все операции регулируются таким контрактом и нормами, правилами и процедурами международного права, которые соответствуют Конвенции по морскому праву.
Хотя результаты разведки океанских недр дают основания предполагать, что запасы подводных полезных ископаемых огромны, эти ресурсы остаются в значительной степени неразведанными. Добыча полезных ископаемых из недр морского дна — дело непростое. Для их добычи человечеству придется разработать и создать принципиально новые технологии, в первую очередь для работы на очень больших глубинах.
